符合“免罰清單”情形是免罰的充分條件還是必要條件？
【谷騰環保網訊】為推動行政執法部門實施包容審慎監管，支持市場主體持續健康發展，近年來，絕大多數地方或者部門都出臺制定了“行政處罰免罰清單”。“清單”大大提高了行政執法的精準度、合法合理性和可操作性，同時也無形之中壓縮了行政執法部門的自由裁量權空間，降低了行政執法的風險。然而，在執行落實“清單”過程中，存在一個普遍性的問題，那就是極端、機械、教條式的執行落實“清單”，其中，最有代表性的是把“清單”法律法規化，有兩種具體表現：一是符合“免罰清單”中免罰條件的一定必須“免罰”；二是不符合“免罰清單”中免罰條件的一定不能“免罰”。
筆者認為以上類似把符不符合“免罰清單”免罰情形作為是否免罰的充分條件、必要條件過于極端、片面，免罰與否要依法依規，根據具體詳細的違法事實，而不是完全、絕對地依賴、局限于“免罰”給出的免罰種類、免罰情形條件。筆者認為，環境執法部門在執行落實“免罰清單”過程中要樹立強化以下三種觀念意識。
首先，要認清“免罰清單”的性質本質，樹立強化“免罰清單”并非法律法規的觀念
從法律角度上審視“免罰清單”，它是本行業領域對《行政處罰法》第三十三條等條款的解讀或者細化、具體化，其對執法沒有剛性硬性約束，僅僅是執法的參考、參照而已，也就是執行、落實與否都不違法，與行政行為的合法性、合理性沒有必然聯系。
另外，執法過程中，在有關法律文書中要避免杜絕“根據”“依據”某某“免罰清單”等把“免罰清單”當成法律法規的表述，這樣無疑會給環境執法造成“瑕疵”甚至是風險，在使用“免罰清單”上建議使用“參照”“參考”等表述。
其次，要樹立符合“免罰清單”免罰情形、條件，也可以處罰的觀念
當前，一些執法部分存在“符合免罰條件就一定必須不予處罰”的極端認識，比如，有的“免罰清單”規定污染物超標倍數低于0.1倍以下免予處罰，執法人員在接到《檢測報告》時，一看超標倍數低于0.1倍，無論是立案、調查取證等都按照“不予處罰”的打算，“辦理不予處罰案件”的目標、標準進行。因為作出不予處罰決定后，當事人基本上不會提起復議、訴訟，受此影響，執法人員會無形之中降低調查取證的標準，僅僅過多地收集不予處罰的證據，忽視或者放棄了“處罰證據”的調取。類似免罰先入為主、帶著免罰目的去調查的現象，會嚴重影響調查取證的客觀真實性、案件辦理的公平公正性。
事實上，這無疑也是將調查取證與違法事實認定二者邏輯順序顛倒，也就是先有認定處理結論，后圍繞這個結論或目標去調查取證，這樣獲取的所用證據可能都是支持不予處罰的，這無疑是將調查權與處罰權混為一談，違背查處分離原則。
在該方面，建議環境執法部門在調查上述“符合免罰清單情形”案件時，要做好兩手準備，既要做好“處罰”的準備，也要做好“免罰”的準備，全面客觀公正地收集、調取“罰”與“不罰”正方兩方面的證據。在這里超標倍數低于0.1倍僅僅是認定輕微違法的標準之一而不是決定不予處罰的唯一決定性因素，如果違法當事人多次出現超標排污，或者排污行為已造成嚴重的污染后果這些情況是否也應該成為處罰與否需要考慮的內容。因此，僅僅把符合“免罰清單”免罰條件作為決定處罰與否的充分條件，過于片面。
最后，確立不符合“免罰清單”條件情形的也可以“免予處罰”的觀念
近日，某地政府行政復議辦公室對一起因“建設項目未驗先投”環境違法行為提起的行政復議案作出行政復議決定，撤銷了環境執法部門作出的行政處罰決定。理由是雖然違法行為不完全具備該地方“免罰清單”其中的一項免罰條件、情形。該行政復議辦公室認為雖然當事人的違法行為不完全符合“免罰清單”的所有具體條件，但是其認為當事人的違法行為符合《行政處罰法》第三十三條不予處罰的條件，因此，認為應當不予處罰。
筆者對類似“免罰清單外的情形也可以免罰”的做法持贊成態度，這種超越“免罰清單”擴大免罰范圍、豐富免罰條件情形的做法，只要依法依規依據事實，“有理有據”、合法合理就應當提倡。
總之，環境執法部門要科學、理性正確認識“免罰清單”的本質以及出臺“免罰清單”的目的意義，不能過分地依賴“免罰清單”讓其束縛住手腳，不能沒有依據地放大其在是否處罰中的作用，要把處罰與否的決定權真正交給法律法規、違法的具體事實證據。
作者單位：臨沂市生態環境局莒南縣分局
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